Desde a Segunda Guerra Mundial, o regime americano expandiu muito os gastos e as operações militares muito além do que era o caso antes da guerra. Muitos veem isso como um desenvolvimento positivo, e aqueles que defendem uma postura ativa e intervencionista para os assuntos militares frequentemente criticaram a política americana antes da guerra taxando-a de “isolacionista”. Mais especificamente, os críticos da política pré-guerra afirmam que os EUA não tinham os gastos militares, pessoal e material necessários para atender às necessidades de defesa dos Estados Unidos em um mundo cada vez mais globalizado.
A acusação de “isolacionismo”, no entanto, exagera bastante a postura militar dos EUA antes do século XX, e não quer dizer que os formuladores de políticas americanas fossem pacifistas antes da Segunda Guerra Mundial. Isso pode ser visto em uma infinidade de intervenções militares realizadas pelo regime dos EUA em décadas anteriores. Podemos mencionar guerras de grande escala, é claro, como a Primeira Guerra Mundial e a Guerra Hispano-Americana, mas também podemos notar intervenções de menor escala, como as da Coreia (1888-89, 1894-96), das Filipinas (1898-1946) e uma infinidade de intervenções na América Latina que remontam à década de 1840.
O que era diferente no século XIX, no entanto, foi o fato das forças militares terrestres tenderem a ser muito mais temporárias, ad hoc e limitadas em tamanho. Isso foi intencional.
Assim como a maioria das outras prerrogativas governamentais, os poderes militares do governo federal eram descentralizados, com a maior parte sendo mantida nos próprios estados-membros. Muitos dos primeiros liberais americanos assumiram que era melhor descentralizar o poder militar para diminuir as chances de abuso por parte de um governo central.
Um limite à capacidade militar como limite ao poder do regime
A ideia de que as forças militares de um regime – especialmente suas forças terrestres – deveriam ser contidas era um componente-chave do programa ideológico dos liberais clássicos que haviam lutado na Revolução Americana.
Enquanto os americanos debatiam o que deveria ser toda a extensão do poder federal, muitos americanos continuaram a temer que um governo nacional forte simplesmente substituísse a coroa britânica em termos de poder militar e poder coercitivo.
Esses temores remontam, pelo menos, à Guerra Civil Inglesa e à época dos Levellers, que Murray Rothbard descreveu como: “O primeiro movimento autoconscientemente libertário do mundo”.[1] Na década de 1640, os reformadores Levellers estavam defendendo um sistema de milícias descentralizado que diminuiria o poder do rei nos assuntos internos. Em The Levellers: Radical Political Thought in the English Revolution, Rachel Foxley escreve:
No Terceiro Acordo do Povo, em maio de 1649, os Levellers propuseram que as forças armadas deveriam ser criadas estritamente por divisões locais, e oficiais por homens eleitos localmente, apenas os oficiais generais deveriam ser nomeados pelo Parlamento. [John] Wildman expressaria pontos de vista semelhantes em termos mais especificamente republicanos na década de 1650, opondo-se a exércitos “mercenários” em favor do povo ser “dono de suas próprias armas”…[2]
Os anos de Guerra Civil seriam desorientadores em termos de poder militar, mas, como explica o historiador britânico Marcus Cunliffe em sua história das instituições militares americanas:
Na restauração dos Stuarts em 1660, tanto Charles II quanto o Parlamento, por diferentes razões, gostariam de se livrar do legado cromwelliano do Novo Exército Modelo. Mas algumas tropas foram necessárias para manter a ordem. Chegou-se a um meio-termo. Primeiro, uma pequena força regular deveria ser mantida: esta era a fundação real do exército permanente britânico. Em segundo lugar, haveria uma milícia nacional, composta por civis que seriam convocados, como nos dias anteriores, em tempo de necessidade. A milícia, no entanto, deveria estar sob a lei civil, e ser organizada localmente pelo lorde tenente de cada condado. Foi, assim, descentralizada e divorciada do controle real.[3]
Cunliffe explica ainda que as atitudes americanas posteriores em relação a um exército permanente foram adotadas quase que por completo das atitudes inglesas anteriores sobre milícias e controle civil dos militares. Essas atitudes podem ser encontradas na própria Declaração de Independência, que elenca entre suas queixas o fato que o rei: “Manteve entre nós, em tempos de paz, exércitos permanentes sem o consentimento de nossas legislaturas… [e] tem afetado para tornar os Militares independentes e superiores ao Poder Civil”.
Na época dos debates constitucionais americanos, essas preocupações foram abordadas em parte pela adoção do que hoje é conhecido como a Segunda Emenda da Constituição dos Estados Unidos. Antifederalistas e outros americanos temerosos do poder centralizado no governo dos EUA projetaram a emenda para garantir que os estados seriam livres para criar e treinar suas próprias milícias como defesa contra o poder federal. Essas milícias também eram um meio de manter uma força militar defensiva disponível para os americanos, mas que permanecia fora do controle direto do governo federal.
Em seu livro, Eagle and Sword: The Federalists and the Creation of the Military Establishment in America, 1783-1802, Richard Kohn escreve:
Nenhum princípio de governo foi mais amplamente compreendido ou mais completamente aceito pela geração de americanos que estabeleceu os Estados Unidos do que o perigo de um exército permanente em tempos de paz. Como um exército permanente representava o máximo em poder descontrolado e controlável, qualquer nação que mantivesse forças permanentes certamente arriscava a derrubada do governo legítimo e a introdução da tirania e do despotismo.[4]
Podemos ver isso claramente nos discursos e escritos dos antifederalistas como Patrick Henry. Vemos isso também nos participantes mais moderados da convenção constitucional, como George Mason, que escreveu: “Quando um exército permanente é estabelecido em qualquer país, o povo perde sua liberdade”.[5]
Essas ideias foram desenvolvidas na convenção de ratificação da Virgínia, onde Patrick Henry zombou da ideia de que as liberdades poderiam ser preservadas simplesmente “reunindo o povo”. Sem o poderio militar controlado localmente, observou Henry, a força federal poderia destruir a independência dos governos estaduais. Da mesma forma, George Mason concluiu que a: “Milícia… é a nossa segurança máxima. Não podemos ter segurança sem ela”.
Como conclui o historiador Leon Friedman: “As pessoas organizadas nas milícias estaduais eram vistas como uma contraforça contra a ameaça de que o exército regular pudesse ser usado como instrumento de opressão, e o serviço na milícia era um direito do cidadão que não poderia ser transgredido pelo governo federal”.[6]
Mesmo após a adoção da nova Constituição, a oposição a um poderoso exército federal continuou. O Congresso se opôs não apenas às tentativas de aumentar o tamanho do exército profissional dos EUA muito além de 1.000 homens, mas também se opôs às tentativas de exigir qualquer treinamento específico em um “sistema de milícias organizado federalmente”. No final, a oposição ao controle federal dos assuntos militares significava que o treinamento das milícias era “deixado inteiramente a cargo dos estados”.[7]
Isso é compreensível dada a longa tradição da “milícia desorganizada” na história americana. Essa noção foi reconhecida pelos formuladores de políticas antes mesmo da ratificação da Constituição Federal, como observou o historiador do direito David Yassky:
Como vimos, na prática, as milícias da era fundadora estavam longe de ser universais, mas no quadro conceitual dos fundadores a milícia consistia na massa de cidadãos comuns, treinados para as armas e disponíveis para servir ao chamado do estado. Como disse George Mason: “Quem são as milícias? Eles consistem agora em todo o povo, exceto [para] alguns funcionários públicos”… Quando o Segundo Congresso procurou exercer sua autoridade constitucional para “organizar, armar e disciplinar a Milícia”, orientou “todo e qualquer cidadão branco livre dos respectivos estados [exceto as pessoas isentas pela lei estadual e certas outras classes isentas]… que for… da idade de dezoito anos, e menor de quarenta e cinco anos” a se inscrever na milícia de seus estados. Ou como Patrick Henry declarou na convenção de ratificação da Virgínia: “O grande objetivo é que todo homem esteja armado”.[8]
Longe de evitar completamente a ideia de defesa militar, muitos estados fizeram grandes esforços para garantir que um grande número de homens armados estivesse potencialmente disponível em caso de invasão ou desordem geral.
Por exemplo, uma coletânea de textos de 1894 de constituições estaduais mostra que nada menos que 22 constituições estaduais continham linguagem na linha de “a milícia do estado será constituída por todos os homens capazes residentes do estado, entre as idades de dezoito e quarenta e cinco anos”.[9] [10]
Para garantir uma pronta disponibilidade de homens acostumados a manusear armas de fogo, essas disposições constitucionais são frequentemente acompanhadas por garantias estatais de um direito de manter e portar armas semelhantes à declaração de direitos de Massachusetts de 1780, que afirma:
O povo tem o direito de manter e portar armas para a defesa comum. E como, em tempo de paz, os exércitos são perigosos para a liberdade, eles não devem ser mantidos sem o consentimento do legislador; e o poder militar será sempre subordinado à autoridade civil, e será governado por ela.[11]
Idealmente, cada estado teria sua própria “milícia desorganizada” de moradores que poderiam “ajudar… o poder civil” em caso de agitação civil ou invasão. Os formuladores de políticas americanas tomaram essas medidas como parte de um esforço para garantir que o governo federal não sobrecarregasse os governos estaduais e locais.
Durante muito tempo, a estratégia funcionou. Durante a maior parte do século XIX, o poder militar terrestre continuou a ser fortemente descentralizado entre os estados-membros americanos e suas milícias.
O governo federal controlava diretamente apenas uma pequena força de oficiais federais profissionais e homens alistados. Isso significava que, se o governo federal quisesse realizar qualquer operação militar considerável, exigia o consentimento dos estados-membros e de seus governos. Sem esse consentimento, era impossível “convocar” as milícias para fins federais.
Vetos de estados-membros sobre “convocar a milícia”
Embora a Constituição de 1787 não preveja explicitamente um veto dos estados-membros ao uso federal de milícias, havia historicamente barreiras estatutárias e costumeiras para presidentes que recorriam a tropas locais sem o consentimento de governadores e legislaturas dos estados-membros.
Em alguns casos, esses governos dos estados-membros afirmaram o controle sobre suas tropas de milícia quando as ordens federais entravam em conflito com a agenda dos próprios estados-membros. Por exemplo, durante a Guerra de 1812, o governador de Vermont, Martin Chittenden, tentou chamar as tropas de Vermont que haviam sido federalizadas pelo governo dos EUA e enviadas para Nova York. Chittenden declarou: “[Isso] foi ordenado de nossas fronteiras para a defesa de um estado vizinho (…) [e] colocado sob o comando, e à disposição de, um oficial dos Estados Unidos, fora da jurisdição ou controle do executivo deste estado”.[12]
Durante o mesmo conflito, o legislativo estadual de Connecticut emitiu uma declaração aprovada por ambas as casas: “Não deve ser esquecido, que o estado de Connecticut é um estado LIVRE, SOBERANO e INDEPENDENTE; que os Estados Unidos são uma confederação de estados; que somos uma república confederada e não consolidada” (grifos no original).[13]
Na época, o governador de Connecticut se recusou a cumprir uma requisição de tropas do Secretário de Guerra dos Estados Unidos. O governador condenou a tentativa federal de nacionalizar a milícia e escreveu: “Pelos princípios do plano proposto… nossos filhos, nossos irmãos e amigos são tornados passíveis de serem entregues, contra sua vontade e pela força, aos marechais e oficiais recrutadores dos Estados Unidos, para serem empregados não para nossa defesa, mas para a conquista do Canadá…”[14] A assembleia estadual concluiu que as demandas federais eram “não apenas intoleravelmente opressoras, mas subversivas dos direitos e liberdades do estado, e a liberdade, soberania e independência dos mesmos, e inconsistente com os princípios da constituição dos Estados Unidos”.[15]
De acordo com William Chauncey Fowler, escrevendo em seu livro Local Law in Massachusetts and Connecticut:
O governador de Connecticut considerou que, pela constituição dos Estados Unidos, todo o controle da milícia é dado ao estado, exceto em certos casos específicos, a saber: executar as leis da união, reprimir a insurreição e repelir invasões, e ele afirmou que nenhum desses casos realmente existia. Ele também argumentou que a milícia não poderia ser obrigada a servir sob qualquer outro oficial que não fosse o próprio presidente, quando pessoalmente em campo.[16]
O Legislativo estadual concordou.
Kentucky declara neutralidade
Outro caso notável de um estado afirmando o controle sobre seus próprios recursos militares é a insistência de Kentucky na neutralidade nos primeiros dias da Guerra Civil Americana. Em 1860, mudanças demográficas e econômicas em Kentucky o tornaram um estado semi-industrializado com uma dependência declinante da economia escravagista.[17] Kentucky tinha ligações econômicas íntimas com os estados do Norte e do Sul. O governador de Kentucky, Beriah Magoffin, opôs-se à secessão de Kentucky. No entanto, ele também se opôs aos esforços militares para forçar os estados secessionistas de volta à União. Ou seja, ele não estava disposto a apoiar diretamente nem a União nem a Confederação, e afirmou neutralidade na guerra. Magoffin anunciou: “Não enviarei um homem nem um dólar para o propósito perverso de subjugar meus estados-irmãos do Sul”, e ele recusou uma exigência federal para que quatro regimentos de Kentucky fossem adicionados ao exército da União.[18]
Magoffin não estava sozinho em visões neutralistas, e o ex-senador de Kentucky Archibald Dixon pediu aos cidadãos locais: “Que permaneçam firmes com seus estados irmãos fronteiriços no centro da República para acalmar as seções distraídas”.[19] Com isso, afirmou Dixon, Kentucky: “Salva a União e franze a testa à Secessão”.[20] Da mesma forma, uma assembleia de eleitores em Louisville convocou uma reunião pública sobre o assunto e concluiu que era o “dever de Kentucky… para manter sua atual posição independente, tomar partido não do governo [Lincoln], nem dos estados que se separam, mas da União contra ambos”.[21] Refletindo sobre até que ponto Kentucky havia se separado do Norte e do Sul durante esse período, Lowell Harrison sugeriu que, na época: “Um observador desnorteado do exterior poderia muito bem ter concluído que os Estados Unidos haviam se tornado três países: a União, a Confederação e Kentucky”.[22]
Previsivelmente, o próprio Lincoln – que havia concluído que deveria evitar uma intervenção militar para forçar a obediência do Kentucky – teve uma visão sombria da neutralidade de Kentucky, declarando que a doutrina da “neutralidade armada” era “desunião completa”, enquanto a neutralidade “não reconhece nenhuma fidelidade à Constituição, nenhuma obrigação de manter a União” e como “traição em vigor”.[23]
Lincoln acabaria por obter apoio político do Kentucky, mas não porque ganhou o argumento constitucional ou legal. Eventualmente, os unionistas assumiram o controle do governo estadual e ficaram do lado da União contra a Confederação. Isso encerrou o debate.
No entanto, o caso de Kentucky apenas continuou a prática estabelecida de governos estaduais vetando o uso federal de milícias estaduais e recursos militares. No caso de Kentucky, a afirmação de que os governos estaduais poderiam impedir a federalização das tropas locais funcionou como pretendido: os unionistas – tanto em Washington quanto localmente – foram forçados a ganhar apoio político para o lado norte entre os kentuckianos antes que os recursos estaduais pudessem ser usados para progredir com a guerra.
Tecnicamente, Lincoln enfrentou esse problema em todos os estados do norte, embora a maioria dos governos estaduais voluntariamente enviasse tropas organizadas pelo estado para o esforço de guerra porque estavam ideologicamente alinhados com o movimento anti-secessão. Se Lincoln não tivesse conseguido obter o apoio político dos estados individuais, no entanto, ele teria ficado sem os recursos necessários para progredir com a guerra. Na época, o governo federal simplesmente não tinha os recursos necessários para realizar uma grande operação militar do tipo necessária para invadir os estados do Sul.
O século XX: milícias estaduais nacionalizadas
No início do século XX, após um longo período em que os governos estaduais exerceram algum nível de controle sobre a implantação de milícias estaduais, o governo federal começou a consolidar o controle sobre os recursos militares nos estados.
O primeiro grande passo para a consolidação veio na forma da Lei de Milícias de 1903, que inaugurou o uso da expressão “Guarda Nacional” nos estatutos federais. Essa nova legislação também abriu caminho para o uso de unidades da Guarda Nacional para serem usadas fora do território americano, com uma emenda de 1906 criando especificamente uma disposição para o uso de unidades de milícias “dentro ou fora do território dos Estados Unidos”.[24]
Esta disposição foi posteriormente contestada por motivos constitucionais, mas o Congresso respondeu com a Lei de Defesa Nacional de 1916, que tornou ainda mais fácil para o presidente convocar tropas estaduais para fins federais.
Com o tempo, a divisão entre as milícias estaduais e as tropas federais tornou-se cada vez mais tênue, e hoje, com exceção das “forças de defesa do estado”, as unidades estaduais da Guarda Nacional hoje não funcionam independentemente do governo dos Estados Unidos de forma significativa.
O último prego no caixão do controle local veio em 1987, cortesia do congressista do Mississippi, Gillespie Montgomery. Montgomery introduziu uma disposição na Lei de Autorização de Defesa Nacional de 1987 que afirma especificamente que: “O consentimento de um governador… não pode ser retido (no todo ou em parte) em relação ao serviço ativo fora dos Estados Unidos, seus territórios e suas posses, devido a qualquer objeção à localização, finalidade, tipo ou cronograma de tal serviço ativo”.
No século XIX, é claro, quando facções liberais como os jacksonianos estavam no poder, essa medida teria sido considerada flagrantemente inconstitucional, imprudente e imoral. Mas em 1990, a Suprema Corte dos EUA, refletindo a opinião dominante entre os políticos americanos, ficou do lado do Congresso e decidiu contra as tentativas de governadores da Califórnia e Minnesota de impedir o envio de tropas estaduais para o exterior.[25]
Assim, a Emenda Montgomery acabou com qualquer capacidade remanescente dos estados de vetar o uso federal de “milícias” dos estados-membros. Em meados do século XX, porém, as milícias estaduais já haviam sido reduzidas pelo exército nacional e pela força aérea, que podiam funcionar de forma totalmente independente dos estados-membros americanos.
Por que a descentralização militar é importante?
A Emenda Montgomery completou um longo período durante o qual um “exército permanente” gradualmente substituiu um modelo anterior de poder de milícia descentralizado entre os governos estaduais. O medo do século XVIII de tropas federais controladas centralmente deu lugar ao apoio às tropas que eram milícias estaduais apenas no nome e sujeitas principalmente ao controle federal. O modelo de um exército descentralizado tinha sido originalmente empregado para limitar o poder militar federal, mas o controle físico e financeiro do poder militar terrestre está agora firmemente nas mãos do governo central.
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Notas
[1] Roberta A. Modugno, “England’s Levellers: The World’s First Libertarian Movement”, Mises Wire, 27 de março de 2014, p. https://mises.org/library/englands-levellers-worlds-first-libertarian-movement-0.
[2] Citado em Ryan McMaken, “The Origins of ‘Militia’ in the Second Amendment — It’s Not About Slavery”, Mises Wire, 2 de abril de 2018, https://mises.org/wire/origins-militia-second-amendment-its-not-about-slavery.
[3] Marcus Cunliffe, Soldiers and Civilians: The Martial Spirit in America, 1775–1865 (Boston: Little, Brown, and Company, 1968), p. 32.
[4] Citado em Anthony A. Peacock, Vindicating the Commercial Republic: The Federalist on Union, Enterprise, and War (Lanham, Maryland: Lexington Books, 2018), p. 163.
[5] George Mason, “Debate na Convenção de Ratificação da Virgínia”, 14 de junho de 1788, https://press-pubs.uchicago.edu/founders/print_documents/a1_8_12s27.html.
[6] Leon Friedman, “Conscription and the Constitution: The Original Understanding”, 67 Michigan Law Review 1493 (1969): 1536.
[7] Ibid., 1538.
[8] David Yassky, “A Segunda Emenda: Estrutura, História e Mudança Constitucional”, 99 Michigan Law Review 588 (2000): 624.
[9] A Convenção Manuel da Sexta Convenção Constitucional do Estado de Nova Iorque, 1894 (Albany, N.Y.: The Argus Company, 1894).
[10] Textos declarando todos os adultos capazes como membros da milícia foram, no final do século XIX, encontrados no Alabama, Arkansas, Flórida, Idaho, Illinois, Indiana, Iowa, Kansas, Kentucky, Michigan, Mississippi, Missouri, Montana, Carolina do Norte, Ohio, Oregon, Pensilvânia, Dakota do Sul, Virgínia, Washington e Wyoming.
[11] Declaração de Direitos de Massachusetts, Artigo 17 (1780), http://blog.mass.gov/masslawlib/legal-history/massachusetts-declaration-of-rights-article- 17/.
[12] Jeff Taylor, Politics on a Human Scale: The American Tradition of Decentralism (Lanham, Maryland: Lexington Books, 2013), p. 60.
[13] Ibidem.
[14] William Chauncey Fowler, Local Law in Massachusetts and Connecticut, Historically Considered (Albany, N.Y.: Joel Munsell, 1872), p. 93.
[15] Ibidem.
[16] Ibidem.
[17] Kent Masterson Brown, The Civil War in Kentucky: Battle for the Bluegrass State (Mason City, Iowa: Savas Publishing, 2000), p. 5.
[18] Clint Johnson, “A Vast and Fiendish Plot”: The Confederate Attack on New York City (Nova York: Kensington Publishing, 2010), p. 90.
[19] James A. Rawley, A Lincoln Dialogue, ed.
[20] Citado em Frank Moore, ed., Rebellion Record: a Diary of American Events: Documents and Narratives, vol. 1, http://www.perseus.tufts.edu/hopper/text.jsp?doc= Perseus%3Atext%3A2001.05.0135%3Apage%3D76.
[21] Jerome A. Watrous, ed., The Union Army, A History of Military Affairs in the Loyal States 1861-65 (Madison, Wis.: Federal Publishing Company, 1908), p. 286.
[22] Lowell Harrison, A Guerra Civil em Kentucky (Lexington: University Press of Kentucky, 1975), p. 9.
[23] Abraham Lincoln, Mensagem ao Congresso em Sessão Especial, 4 de julho de 1861, https://www.whatsoproudlywehail.org/curriculum/the-american-calendar/ mensagem ao Congresso em sessão especial.
[24] University of Illinois Studies on the Social Sciences: War Powers of the Executive in the United States 9, nos. 1–2, março–junho de 1920 (Urbana: University of Illinois Press), p. 133.
[25] David Evans, “Supreme Court Confirms U.S. Control Over Guard”, Chicago Tribune, 12 de junho de 1990, https://www.chicagotribune.com/news/ct-xpm-1990-06-12-9002170920-story.html.
